保障性住房逐步轉向“配售+配租”新模式

　　在不同時期我國制定了不同的保障性住房政策與措施。

　　新中國成立至1993年及以前，我國主要實行住房實物分配、福利分房制度，1994年之后，我國保障性住房整體上可分為購置型和租賃型兩大大類，購置型型保障房主要包括經濟適用房、兩限房、共有產權房、棚改住房，租賃型保障房主要包括廉租房、公租房和保障性租賃住房。

　　近年來，大城市“住房難、住房貴”的問題日益突出，“十四五規劃”提出“以人口流入多、房價高的城市為重點，擴大保障性租賃住房供給，著力解決困難群體和新市民住房問題”。2021年7月，國務院發布了《關于加快發展保障性租賃住房的意見》，明確保障性租賃住房基礎制度和支持政策，并首次明確了今后我國的保障性住房體系以公租房、保障性租賃住房和共有產權房為主體。

　　2023年8月，國務院審議通過《關于規劃建設保障性住房的指導意見》，提出要建設配售型保障性住房。

　　從目前各地已經實踐的存量收儲用作保租房，可以看出收儲模式主要有兩種：收儲零散二手房用于保障性住房，個人房東“以舊換新”購入新房；收儲整棟商品住宅用于保障性住房，從開發商手中購入庫存房源，幫助開發商解套。

　　2024年5月17日，國務院政策例行吹風會上，中國人民銀行表示，將設立3000億元保障性住房再貸款，鼓勵引導金融機構按照市場化、法治化原則，支持地方國有企業以合理價格收購已建成未出售商品房，用作配售型或配租型保障性住房。

　　從目前來看，在存量房源以及資金支持都能比較快速到位的背景下，運營管理能力將成為未來是否能真正盤活存量，提供有效租賃住房供應的通關法寶。

  1、1993年及以前：由福利分房轉向住房商品化

　　新中國成立后至改革開放前夕（1949-1977年），我國實施“統一管理，統一分配，以租養房”的公有住房實物分配制度（又稱“福利分房制度”）。在這一制度下，城鎮居民的住房主要由所在單位解決，住房建好后，單位以低租金分配給職工居住，住房成為一種福利，在當時較低的消費水平上，勉強維持居民的住房需求。

　　隨著福利分房制度逐漸暴露出的問題以及住房供給不足矛盾的突出，促使我國政府必須尋求解決途徑。1978-1985年，我國啟動城鎮福利住房制度改革，進行了公房出售和補貼出售住房試點。1988年，房改領導小組發布《關于印發在全國城鎮分期分批推行住房制度改革的實施方案》，明確提出要實現住房商品化，住房問題要由實物分配走向貨幣分配。此后，國務院陸續發布其他通知文件，各地逐步取消福利分房制度，初步建立房地產市場。

　　2、1994-2006年：以經濟適用房為主、以廉租房為輔的住房保障體系

　　1994年，《國務院關于深化城鎮住房制度改革的決定》提出全面建立住房公積金制度、低價出售公有住房、將原安居工程轉為經濟適用房、轉變分配方式，并特別提出“建立以中低收入家庭為對象、具有社會保障性質的經濟適用住房供應體系和以高收入家庭為對象的商品房供應體系”住房制度雙軌制。

　　經濟適用房由政府無償劃撥建設用地、按政府指導價定價，且推出的早期無面積限制、不存在限購、購買分配規則不透明，沒有統一的建設規范，完全由各地政府自行決定，甚至出現單套面積達到200平米的“豪華型經適房”。這使得很多城市的經適房并沒有真正覆蓋到需要經適房的中低收入住房困難人群。于是政策調整發展方向，從2007年開始逐步試點推廣的“兩限商品房”，即限房價、限套型的普通商品住房。

　　經適房是我國保障房體系的開端，是2007年之前我國保障房的主要形式，2007 年開始，經濟適用房建設速度明顯放緩，2013年底住建部宣布經濟適用房供應將逐步減少，直至完全取消。

　　1998年，國務院印發的《關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》提出發展廉租住房。廉租房租金由政府統一定價，普遍低于市場租金水平，保障對象早期為城鎮最低收入家庭，后拓寬至城市低收入住房困難家，保障形式包括實物配租和貨幣補貼兩種。

　　這一階段，我國的現代住房保障體系初步形成，以配售型的經濟適用房為主，廉租房為輔。

　　3、2007-2013年：以租為主的廉租房、公租房時期，限價商品房填補中等收體保障

　　2006年，建設部等九部委制定《關于調整住房供應結構穩定住房價格的意見》（國辦發〔2006〕37號），推行限套型、限房價的兩限商品住房。優先保證中低價位、中小套型普通商品住房（90平方米以下住房，含經濟適用住房）和廉租住房的土地供應及建設規模。兩限商品房主要集中在北京、廣州、南京、成都等一線城市，2007-2010是建設高峰期。

　　2008年，國務院發布《關于促進房地產市場健康發展的若干意見》（國辦發〔2008〕131號），提出實施城市棚戶區（危舊房、筒子樓）改造，解決棚戶區住房困難家庭的住房問題。

　　2010年，針對部分地區保障房政策覆蓋范圍較小、可供出租房屋供應不足，導致中等偏下收入住房困難家庭無力通過市場租賃或購買住房的問題，住建部等7部門提出《關于加快發展公共租賃住房的指導意見》，公租房正式進入保障房體系。

　　2011年，國務院辦公廳發布《關于保障性安居工程建設和管理的指導意見》，要求大力推進以公共租賃住房為重點的保障性安居工程建設，公共租賃住房進入快速發展階段。2013年，住建部等三部門發布《關于公共租賃住房和廉租住房并軌運行的通知》要求從2014年起公共租賃住房和廉租住房并軌運行，并軌后統稱為公共租賃住房，統一輪候配租，房源統一按公共租賃住房分配和管理。2010年之前以廉租房為主，2011-2014年是公租房建設高峰期。截至2014年底，我國公租房（含廉租房）建設總套數達到1660萬套。此后，公租房建設逐步減少。

　　這一階段，我國保障房分為租賃型和購置型兩大類，租賃型保障房包括廉租住房和公租房；購置型保障房包括經濟適用房、限價商品房和棚戶區改造住房。

　　4、2014-2020年：棚戶區改造和共有產權住房大力發展

　　2013年，國務院發布《關于加快棚戶區改造工作的意見》（國發〔2013〕25號），此后全國各地開始了大規模的棚戶區改造工程。根據國務院公開文件統計，2008年-2014年，全國總計改造完成了2080萬套棚戶區，而2015-2018年，全國棚改開工量分別為601萬套、606萬套、609萬套、626萬套。

　　棚改安置政策也隨著經濟社會形式的變化不斷進行調整，從實物與貨幣安置相結合、到實物安置為主，再到貨幣安置為主，中國棚改經歷了轟轟烈烈的十年。但貨幣化安置的比例提升也深深影響了房價的走向。從2019年開始，全國棚改開工數量連續三年下降。2021年開始,棚改拆遷逐步退出了歷史舞臺,取而代之的是舊改。所謂舊改,就是在不大拆大建的基礎之上,對20年房齡以上的老舊小區進行改造,比如粉刷內外墻,加裝電梯、更換老舊管道等。

　　共有產權住房的探索早在2005年就已啟動，其發展總體思路是在繼承經濟適用住房、動遷安置住房或限價商品住房政策的基礎上又作出進一步完善。2007年，淮安市率先啟動了共有產權保障住房政策的試點工作，隨后在2009年，上海市也緊隨其后加入試點行列。2014年國家住房與城鄉建設部召開座談會，明確將北京、上海、深圳、成都、黃石、淮安6個城市列為全國共有產權住房試點城市，同年住房和城鄉建設部等六部委發布《關于試點城市發展共有產權性質政策性商品住房的指導意見》。多地區的經適房和兩限房建設逐步退出，部分地區開始探索將經適房、兩限房與共有產權房進行并軌。自此，共有產權房作為我國住房保障體系中的重要組成部分，正式開始發揮其保障、調節住房市場的作用。

　　近年來，探索發展共有產權房的城市不斷增加，目前已有超過20個城市出臺共有產權房相關政策，多個城市表示將研究探索、發展推進共有產權住房。但從建設體量來看，2018年開啟建設熱潮，主要集中于北京、上海、廣州等一線城市，二三線城市建設體量較少。

　　5、2021-2023年：以公租房、保障性租賃住房、共有產權住房為主的住房保障體系

　　近年來，大城市“住房難、住房貴”的問題日益突出，“十四五規劃”提出“以人口流入多、房價高的城市為重點，擴大保障性租賃住房供給，著力解決困難群體和新市民住房問題”。2021年7月，國務院發布了《關于加快發展保障性租賃住房的意見》，明確保障性租賃住房基礎制度和支持政策，并首次明確了今后我國的保障性住房體系以公租房、保障性租賃住房和共有產權房為主體。

  6、2023年8月至今：“配租+租售”新的住房保障體系

　　2023年8月，國務院審議通過《關于規劃建設保障性住房的指導意見》，提出要建設配售型保障性住房。央行于設立1000億租賃住房貸款支持計劃，于濟南、鄭州、成都、青島、天津、長春、重慶、福州8個城市進行試點，通過市場化批量收購存量房，擴大租賃住房供給。

　　2024年5月17日，國務院政策例行吹風會上，中國人民銀行表示，將設立3000億元保障性住房再貸款，鼓勵引導金融機構按照市場化、法治化原則，支持地方國有企業以合理價格收購已建成未出售商品房，用作配售型或配租型保障性住房。統籌考慮政策銜接，將租賃住房貸款支持計劃并入保障性住房再貸款政策中管理，將在全國范圍全面推廣。

　　中國人民銀行設立再貸款工具最大的亮點是盤活存量，也是對地方政府化解存量房風險的支持、同時也降低了減輕地方財政壓力。當前，各地都在以盤活和消化存量房產作為重點工作推進，更好的建立“配租+配售”型保障房體系。

　　截止到2024年5月底，已有多個城市出臺政府收購存量房政策，多數城市收購套數較少，收購規模較大的有福州、重慶、洛陽、蘇州。資金來源包括財政補貼、政策性銀行專項貸款，租賃住房貸款支持計劃等。

　　從目前各地已經實踐的存量收儲用作保租房，可以看出收儲模式主要有兩種：收儲零散二手房用于保障性住房，個人房東“以舊換新”購入新房（截至5月10日，全國約54個城市支持該政策）。收儲整棟商品住宅用于保障性住房，從開發商手中購入庫存房源，幫助開發商解套（如青島、杭州臨安）。

　　從當前房地產市場和保障房本身特征來看，國企收購商品房用于保障性住房主要有適宜標的少且標的資產價值評估難、配租型保障房運營管理難、配售型保障房去化難等難點。

　　1、可收儲用作保障住的商品房標的較少，標的篩選及且標的在收購的過程資產價值評估難

　　保障性住房是指政府為中低收入住房困難家庭所提供的限定標準、限定價格或租金的住房， 一般由廉租住房、經濟適用住房、政策性租賃住房、定向安置房等構成。根據《國務院辦公廳關于加快發展保障性租賃住房的意見》（國辦發〔2021〕22 號），保障性租賃住房以建筑面積不超過 70 平方米的小戶型為主。商品房用作保障房，首先是面積合適的存量商品房不多。

　　根據17日下午政策吹風會“嚴格把握所收購商品房的戶型和面積標準”的要求，納入收購標的商品房必然需要嚴格執行小戶型的標準，否則“供需錯配”風險依舊存在。

　　可市場上絕大多數的商品房通常不會全部以單一小戶型產品出現，通常情況下一個小區里只有部分樓棟，甚至同一樓棟部分單元的產品滿足保障房所需的小戶型標準，而“收購已建成未出售商品房”的要求，意味著收購標的只能是現房，還可能出現部分小戶型已經出售，剩下未出售的只是零散分布在一個小區里。

　　如果一個小區的待售房源，部分是作為配售型保障房出售，部分是作為普通商品房出售，大概率會進一步影響小區后期的銷售去化率。

　　同時按照各地已經出臺的存量收儲政策，幾乎都要求存量商品房具備區域優勢、交通優勢及證件齊全，產品品質高，這些條件疊加起來，真正達標的存量資產容量是有限的。如何篩選到大量合適的存量收儲的標的是有挑戰性的。

　　另外價格因素，開發商和國企在資產價值上很難達成一致。保障性住房是需要限定價格或租金。根據政策吹風會“以合理價格收購”的要求，用作保障房的商品房收購價格勢必要大幅低于市場價，但是這個到底是低于市場價多少是很難評估的。

　　一方面前期開發商拿地成本都較高高，土地成本折合樓面價通常是銷售價格的一半，即便以“實際成本+微薄利潤”價格收購，這樣的價格也會比同區域的政府投資的已有保障房高出一截。政府投資的保障房通常是以“劃撥”或“協議出讓”的方式供地，相對“招拍掛出讓”供地的商品房，土地成本相對少很多。在這個過程中如何評估資產的價值也是困難的。

　　2、收儲完成后轉化的保障房，如何有效的運營管理、成功的去化是待考證的

　　對于存量商品房改成配租型的保租房，1300萬平方米的商品房通過國企平臺的收儲改建變為26萬套的保租房 ，這里只解決了房源及資本的問題。

　　存量房源以及資金支持都能比較快速到位的背景下，運營管理能力成為是否能真正盤活存量，提供有效租賃住房供應的通關法寶。作為存量收儲的國企平臺相對進入保租房賽道的時間都是2021年后，運營經驗尚未完全成熟。面對項目如何制定運營標準、項目品牌如何在激烈的競爭中出圈實現溢價、項目周邊租賃市場發展如何以及如何實現隨行就市及時調整運營管理策略以及是否需要運營借力等等問題，對大多數國企平臺來說的都是考驗。

　　以上海為例，保租房的籌建入市運營已經走在了全國的全列，但已入市的國企品牌保租房項目依舊有項目出租率提升難，難以順利渡過爬坡期的情況，全國各城市國企平臺都收儲存量商品房用做保障房，這對于各地的國企平臺的運營管理能力是極大的考驗。后期這些轉化的保租房項目是否能真正形成有效的供應是待考證的。

　　我們認為，當前的市場行情下，即使是相對低價的保障房也不一定能賣出去，保障房相對市場商品房售價是低了，但按政策要求，國企收購后用于配售型保障房的房產產權，依然歸國企所有，購房者是沒有產權的。

　　如果是完全政府投資的配售型保障房，產權歸政府所有，還容易被購房者所接受，但換成是國企平臺所有后，畢竟這些國企平臺是市場化運作的企業，國企的信用能級并不能和政府相提并論，加上保障房售價不會過低，面向的特定銷售群體購買能力也有限，因此配售型保障房未來是否能完全去化也是較為困難的。

　　目前各地方化債壓力巨大，定向低息貸款用于保障房收儲目的是進一步盤活存量資產，降低負債。如果收儲后籌建的。去化不出去的配售型保障房就只能配售轉配租，而但目前各城市的租金回報率相對較低，國企可能進一步陷入“算不過來賬”困局。